Auto 1028/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
Referencia: Expediente CJU-271
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 15 de agosto de 2018 el señor José Luis Ospina Arzuaga, mediante apoderado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría Distrital de Integración Social, a fin de que se declare la nulidad del Oficio No. SAL-55051 del 7 de junio de 2018, en virtud del cual la entidad le negó el reconocimiento y pago de todas las prestaciones laborales y sociales dejadas de percibir tales como: cesantías e intereses, primas de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, aportes a salud, pensión, administradora de riesgos laborales y caja de compensación familiar; así como los valores dejados de percibir por concepto de dotación y en general todas las sumas a título de prestaciones sociales.[1]
2. En sustento de sus pretensiones sostuvo que aun cuando suscribió sendos contratos de prestación de servicios con la Secretaría Distrital de Integración Social, concretamente entre diciembre de 2014 y enero de 2017, su vínculo con la entidad fue de carácter eminentemente laboral. Al respecto, destacó que se desempeñó como apoyo en la ejecución de obras de mantenimiento en las unidades operativas en las que la Secretaría presta sus servicios. Además, sostuvo que durante la ejecución de los contratos fue sometido a un horario, tenía asignadas las instalaciones de la entidad, sin poder ejercer la actividad fuera de estas; le fueron asignados elementos de trabajo [y] herramientas para cumplir con la labor de carpintería, plomería, pintura e instalaciones eléctricas, cerrajería, etc., las cuales son de propiedad del contratante ( ).[2] Así las cosas, como quiera que, a su juicio, en este caso se cumplen los criterios para la existencia de una auténtica relación de trabajo, estima que tiene derecho a que la Secretaría Distrital de Integración Social le reconozca las prestaciones sociales y todos los emolumentos a los que tiene derecho como consecuencia de la relación laboral que tuvo con la entidad.[3]
3. El asunto fue inicialmente asignado al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda, el cual, mediante Auto del 11 de octubre de 2018, declaró su falta de competencia para conocer de la causa y dispuso la remisión del plenario a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. En sustento de su decisión manifestó lo siguiente: es evidente para el Despacho que el objeto del contrato de prestación de servicios suscrito por el demandante con la entidad accionada corresponde a funciones que propenden por la construcción de obras públicas, las cuales son propias de un trabajador oficial.[4] De ese modo, a la luz de lo dispuesto en el artículo 105.4 del CPACA,[5] concluyó que este asunto debía ser de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, particularmente porque es ésta la facultada para dirimir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en un contrato de trabajo (artículo 2.1. del CPTSS), como ocurre en este caso.[6]
4. En cumplimiento del anterior proveído el asunto fue repartido al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, quien, mediante Auto del 27 de febrero de 2019, admitió la demanda, reconoció personería jurídica al apoderado del señor José Luis Ospina Arzuaga y dispuso el cumplimiento de las actuaciones de rigor.[7] A la postre, el 4 de marzo de 2020 y en medio de la audiencia a la que alude el artículo 77 del CPTSS, el Juzgado en cita se apartó del conocimiento del asunto, promovió conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo pertinente.[8] A este respecto, la autoridad judicial sostuvo que, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 3135 de 1968, no es claro que las funciones desempeñadas por el señor Ospina sean las de un trabajador oficial. Adicionalmente señaló que, en casos análogos al presente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha puesto en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de estos litigios.[9]
5. El expediente de la referencia fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión ordinaria de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente.[10]
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
5. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[12]
7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]
8. Con base en lo anterior, la Sala encuentra que en el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos:
9. Primero, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción que afirman no ser competentes para conocer de la causa, a saber, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
10. Segundo, en el plenario obran piezas procesales que dan cuenta de que la controversia gira en torno a la competencia para conocer del proceso iniciado por el apoderado del señor José Luis Ospina Arzuaga, y a través del cual se busca que la Secretaría Distrital de Integración Social reconozca las prestaciones sociales y todos los emolumentos a los que, según aduce, tiene derecho el señor Ospina como consecuencia de la relación laboral que presuntamente entabló con la entidad.
11. Tercero, la Sala encuentra que ambas autoridades judiciales reclamaron la competencia con fundamento en razones de tipo legal y jurisprudencial. De un lado, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda manifestó que este asunto debía ser de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral a la luz de lo dispuesto en el artículo 105.4 del CPACA, pues se trata de una controversia derivada de la existencia de un contrato de trabajo. De otro lado, el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá resaltó que no era claro que las funciones desempeñadas por el señor Ospina encuadraran en las propias de un trabajador oficial (Decreto 3135 de 1968), a lo que se suma la postura pacífica del Consejo Superior de la Judicatura, quien, según expuso el juez, en casos similares a este se ha decantado por otorgarle la competencia a los Jueces de lo Contencioso Administrativo.
C. Asunto objeto de decisión y metodología
12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá. Para tales efectos la Sala (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Corte en el Auto 492 de 2021, en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los procesos promovidos con el fin determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, y, en atención a tales consideraciones, (ii) resolverá el caso concreto.
13. En el Auto 492 de 2021 la Sala Plena de la Corporación sostuvo, a modo de regla de decisión, que: de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En tal ocasión la Corte expuso que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Contrario sensu, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.
14. De igual forma, la Sala precisó que las personas naturales se vinculan al Estado para prestar sus servicios u oficios a través de tres tipos de modalidades: (i) empleados públicos: en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) trabajadores oficiales: por medio de un contrato laboral; y (iii) contratistas: mediante contrato estatal de prestación de servicios. Sobre el particular, indicó que las dos primeras categorías suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal. Al respecto, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.[16]
15. Así, la Corporación manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias que surjan por la declaratoria de un vínculo laboral oculto en la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado por el Estado. Ello, toda vez que es esta última la competente para analizar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto. La Sala Plena ha establecido que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[17]
16. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
D. Caso Concreto
17. Vale la pena anotar que el conflicto de jurisdicciones que ocupa la atención de la Sala gira en torno a la competencia para conocer del proceso judicial promovido por el apoderado del señor José Luis Ospina Arzuaga, el cual tiene por finalidad, entre otras cosas, que el juez de la causa reconozca que entre el señor Ospina Arzuaga y la Secretaría Distrital de Integración Social existió una relación laboral presuntamente oculta en la figura del contrato de prestación de servicios.
18. Bajo ese marco contextual, y a partir de la regla de decisión fijada por la Corte en el Auto 492 de 2021 (numeral 13 supra), la Sala Plena debe dirimir el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda conocer del proceso iniciado por el apoderado del señor José Luis Ospina Arzuaga, y a través del cual se busca que la Secretaría Distrital de Integración Social reconozca las prestaciones sociales y todos los emolumentos a los que, según aduce, tiene derecho como consecuencia de la relación laboral que habría tenido con la entidad.
19. En virtud de lo anterior, la Sala remitirá el expediente CJU-271 al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
20. Regla de la decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda y el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda conocer del proceso iniciado por el apoderado del señor José Luis Ospina Arzuaga, y a través del cual se busca que la Secretaría Distrital de Integración Social reconozca las prestaciones sociales y todos los emolumentos a los que, según aduce, tiene derecho el señor Ospina como consecuencia de la relación laboral que presuntamente entabló con la entidad (Rad. 11001-33-42-054-2018-00402-00).
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-271 al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Segunda para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
-Ausente con excusa-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
-Ausente con permiso-
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Ausente con permiso-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-271. Documento pdf titulado: 11001010200020200063200 C3.pdf, p. 48.
[2] Ibíd., p. 51.
[3] Ibíd., p. 52.
[4] Ibíd., p. 85.
[5] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no de los siguientes asuntos: ( ) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[6] Expediente digital CJU-271. Documento pdf titulado: 11001010200020200063200 C3.pdf, p. 86.
[7] Ibíd., p. 119.
[8] Ibíd., p. 149.
[9] Expediente digital CJU-271. Carpeta titulada: 11001010200020200063200 C3 F99 CD6, subcarpeta titulada: Juz12Lab_0304094320893, video titulado: CP_0304095103195.wmv, Min. 4:00 a 6:15.
[10] Expediente digital CJU-271. Carpeta titulada: CJU0000271 CC, documento pdf titulado: CJU-0000271 Constancia de Reparto.pdf.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Cfr. Corte Constitucional. Auto 492 de 2021, fundamento jurídico 11(iv).
[17] Ibídem., fundamento jurídico 10.2.